AB'nin yeni iş birliği modeli: Avrupa Siyasi Topluluğu

Macron'un ortaya attığı Avrupa Siyasi Topluluğu projesi, aslında AB gelecek senaryolarından "esnek bütünleşme" veya "iç içe geçen halkalar" modelinin kabul gördüğü anlamına geliyor.

Prof. Dr. İrfan Kaya Ülger, Avrupa Birliği'nin Avrupa Siyasi Topluluğu ile esnek bütünleşme modelini tercih etmesine yönelik bir değerlendirmeyi AA Analiz için kaleme aldı.

***

Yaklaşık 20 yıldır duraklama ve buhran yaşayan Avrupa Birliği'nin (AB) geleceğinde esnek bütünleşme modeli belirgin hale geldi. AB, aralarında Türkiye'nin de bulunduğu 17 ülkeyi, Çekya'da yapılacak AB Zirvesi sırasında liderler seviyesinde "Avrupa Siyasi Topluluğu" toplantısına davet etme hazırlıklarına başladı. Avrupa Siyasi Topluluğu toplantısının 6-7 Ekim 2022'de Prag'da toplanacak AB Liderler Zirvesi öncesinde yapılması planlanıyor. Toplantıya AB üyesi devletlerin yanı sıra Avrupa kıtasında bulunup da üye olmayan devletlerin liderleri de katılacak. Buna göre toplantıya Türkiye, Sırbistan, Karadağ, Arnavutluk, Kuzey Makedonya, Kosova ve Bosna Hersek'in yanı sıra Norveç, Liechtenstein, İsviçre, İngiltere, İzlanda, Ukrayna, Gürcistan, Moldova, Ermenistan ve Azerbaycan lider seviyesinde davet edilecek.

Tüm bunlar ne anlama geliyor? "Avrupa Siyasi Topluluğu" adı altında üye olmayan devletlerle AB ülkelerinin bir araya getirilmesini neyin habercisi olarak değerlendirmek gerekiyor? AB'nin geleceğine ilişkin senaryolar ve bunların içerisinde Geniş Avrupa veya Avrupa Siyasi Topluluğu adını alan modelin kapsamı ve ehemmiyeti nedir?

•  Tüm bu gelişmelerin sonucu olarak AB temel tercihini zirve kararı ile netleştirdi. Fransa dönem başkanlığı sonunda toplanan AB Brüksel Zirvesi'nin sonuç bildirgesinde hayati ehemmiyet taşıyan "Geniş Avrupa" kavramı gündeme geldi. Avrupa Uluslar Topluluğu veya Avrupa Siyasi Topluluğu olarak da adlandırılabilecek söz konusu kavram, Avrupa bütünleşmesi için yeni bir bakış açısı öngörüyor.

Avrupa Siyasi Topluluğu bir Fransız projesi

Avrupa Siyasi Topluluğu adıyla bir örgüt kurulması ilk kez 1950'li yılların başlarında gündeme geldi. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunun (AKÇT) ardından kurucu 6 ülke arasında dış politikada ve savunma alanlarında da kolektif hareket edilmesi için önce Avrupa Siyasi Topluluğu, ardından da Avrupa Savunma Topluluğu projeleri ortaya atıldı. Bu iki örgüt AKÇT ile başlayan entegrasyonu bir adım daha ileri taşımayı hedefliyordu. Ancak siyasi topluluğun kurulmasına ilişkin anlaşma Fransa Ulusal Meclisi tarafından 1954 yılında onaylanmadığı için söz konusu girişimler akamete uğradı. Aradan 70 yıla yakın süre geçtikten sonra Haziran 2022'de Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron, AB Liderler Zirvesi toplantısında öncekinden farklı formatta Avrupa Siyasi Topluluğu projesini ortaya attı ve bu öneri genel kabul gördü.

Fransız önerisi olan Avrupa Siyasi Topluluğu, üye olmayan Avrupa ülkeleri ile AB arasında siyasi ve ekonomik ilişkilerin canlandırılmasını öngörüyor. Buna göre, üye olmayanların zaman içerisinde kriterleri yerine getirerek AB'ye katılımları söz konusu olabilecek. Bir başka ifadeyle, Macron'un ortaya attığı Avrupa Siyasi Topluluğu projesi, aslında AB gelecek senaryolarından "esnek bütünleşme" veya "iç içe geçen halkalar" modelinin kabul gördüğü anlamına geliyor.

•  Ukrayna, Moldovya ve Gürcistan, AB'ye katılım için başvuru yaptılar. AB tarafından bu ülkelerin hiçbirine olumsuz cevap verilmedi. Anılan ülkelerle AB arasındaki yakın iş birliğine vurgu yapılması, coğrafya ve Kopenhag Kriterleri'nin günün koşullarına uyarlanma çabası olarak değerlendiriliyor. 

AB'nin geleceğine ilişkin senaryolar

Teorik olarak Avrupa bütünleşme senaryolarının yelpazesi oldukça geniş. Bir uçta Avrupa Birleşik Devletleri, öteki tarafta devletlerin iş birliği yapabilecekleri alanları özgür iradeleri ile belirledikleri "Seçmeli Avrupa" modeli yer alıyor. Üçüncü senaryo, "Çok Vitesli Avrupa" adını taşıyor. Tek tip bütünleşmeyi öngören bu modelde, üye devletlerin hepsinin aynı zaman dilimi içerisinde ortak bütünleşme seviyesine ulaşması zorunlu görülmüyor. Ekonomik ve sosyal göstergeler dikkate alınarak, kimi devletlerin daha sonraki bir tarihte ortak bütünleşme aşamasına ulaşmaları hedefleniyor. Günümüzde üye devletlerin, kriterleri yerine getirme kaydıyla Schengen sistemine katılmaları ve ayrıca parasal birlik için öngörülen Maastricht Kriterleri uygulaması bu model hakkında bir fikir verebilir.

Değişken Geometrili Avrupa modelinde ise üye devletlerin farklı yükümlülükleri temelinde tek tip/ yeknesak bütünleşmeden sapma söz konusudur. AB içerisinde askeri iş birliğine taraftar olanlar ve karşı olanlar, NATO'ya üye olan AB ülkeleri ve üye olmayanlar, savunma ve güvenlik konularında farklı yükümlülüklere tabiler. Benzer şekilde en ileri iktisadi entegrasyon içerisinde yer alanlarla ortak pazar aşamasında bulunanların yükümlülükleri de farklılaşmaktadır. Kurucu ülkeler, sonradan bütünleşme hareketine katılanlar, AB bütçesine daha fazla katkı sağlayan ve bütçe harcamalarından daha az pay alan net verici ülkelerle tam tersi özellikler taşıyan net alıcılar, Batı Avrupa Ülkeleri ile Doğu Avrupa ülkeleri gibi ayrımlar, üye devletlerin yükümlülüklerin farklılaşmasının örnekleridir. Tüm bu kategorilerde üye devletlerin Avrupa bütünleşmesi yükümlülükleri geometrisi farklılaşmaktadır.

•  Üçüncü senaryo, "Çok Vitesli Avrupa" adını taşıyor. Tek tip bütünleşmeyi öngören bu modelde, üye devletlerin hepsinin aynı zaman dilimi içerisinde ortak bütünleşme seviyesine ulaşması zorunlu görülmüyor. Ekonomik ve sosyal göstergeler dikkate alınarak, kimi devletlerin daha sonraki bir tarihte ortak bütünleşme aşamasına ulaşmaları hedefleniyor. 

Esnek bütünleşme modelinde ise AB ülkeleri merkez ve çevre olarak iki ana gruba ayrılıyor. Çevredeki ülkeler kendileri için belirlenen yükümlülükleri yerine getirdikleri takdirde Merkez Ülkeler grubuna (hard core) geçebiliyorlar. Keza, merkezdeki devletlerin de yükümlülüklerini aksatmaları halinde çevreye savrulmaları söz konusu olabiliyor. Son entegrasyon senaryosu ise "İç İçe Geçen Halkalar" adını taşıyor. Bu modelde en ileri seviyede iktisadi-siyasi bütünleşme sağlayan ülkeler merkezde yer alıyor. İkinci halkada parasal birlik grubu, üçüncüsünde ortak pazar bulunuyor. En dış halkada ise AB ile gümrük birliği içerisinde veya daha az seviyede iş birliğine giden ülkeler bulunuyor. EFTA (Avrupa Serbest Ticaret Birliği) ülkeleri ile kurulan Avrupa Ekonomik Alanı, Türkiye ile kurulan gümrük birliği, ayrıca ortaklık ilişkileri ve komşuluk politikası ilişkileri bu gruba giriyor. Esasen bu model, esnek bütünleşmenin katmanlara ayrılmış halini ifade ediyor.

•  Üye olmayanların zaman içerisinde kriterleri yerine getirerek AB'ye katılımları söz konusu olabilecek. Bir başka ifadeyle, Macron'un ortaya attığı Avrupa Siyasi Topluluğu projesi, aslında AB gelecek senaryolarından "esnek bütünleşme" veya "iç içe geçen halkalar" modelinin kabul gördüğü anlamına geliyor.

AB'nin tercihi "esnek bütünleşme"

Avrupa'nın geleceği konusunda 2017 yılında Komisyon tarafından hazırlanan raporda beş senaryo gündeme gelmişti. [1] Söz konusu senaryoları sadeleştirerek üç ana başlık altında toplamak mümkün. Bunlardan ilki mevcut statükonun devam etmesi, ikincisi geriye gidiş yani ortak pazar veya gümrük birliği aşamasına dönme ve sonuncusu da daha ileri düzeyde bütünleşme olarak sıralanabilir. AB'nin geleceği konusunda bir başka gelişme Komisyon, Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu'nun ortak kararıyla 9 Mayıs 2021'de Avrupa'nın Geleceği Konferansı'nın başlatılmasıdır. Faaliyetlerini bir yıl içinde tamamlayan Konferansın nihai raporunda öneriler geniş bir çerçeve içerisinde sıralanıyor. Bağlayıcılığı bulunmayan raporda, bir yandan Avrupa bütünleşmesinde demokratik açığın giderilmesi ve yeniden yapılanma talep edilirken, öte yandan çevre, enerji ve küresel ısınmaya dikkat çekilmiş, üye ülkelerde sağlık konusunda ortak standart sağlanması istenmiştir. Bununla birlikte konferansın nihai raporu Lizbon Antlaşması'nın yerini alacak bağlayıcı bir metin değil. Bir bütün olarak bakıldığında Avrupa'nın Geleceği Konferansı'nda ortaya atılan öneriler, Avrupa kamuoyunun görüşlerini yansıtıyor. [2]

Öte yandan 24 Şubat 2022'de Rusya'nın Ukrayna'ya saldırısı da AB bakımından yeniden yapılanma ve gelecekteki bütünleşmenin yol haritasının belirlenmesinde etkili oldu. AB'nin askeri ve güvenlik boyutlarının güçlendirilmesi hususunda üye ülkeler arasında genel bir konsensüs ortaya çıktı. Ayrıca yeni genişleme/iş birliği seçenekleri temelinde gelecek senaryosu netleşti. Ukrayna, Moldovya ve Gürcistan, AB'ye katılım için başvuru yaptılar. AB tarafından bu ülkelerin hiçbirine olumsuz cevap verilmedi. Anılan ülkelerle AB arasındaki yakın iş birliğine vurgu yapılması, coğrafya ve Kopenhag Kriterleri'nin günün koşullarına uyarlanma çabası olarak değerlendiriliyor. Bu arada Batı Balkanlarda Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile tam üyelik müzakereleri de başlatıldı.

Tüm bu gelişmelerin sonucu olarak AB temel tercihini zirve kararı ile netleştirdi. Fransa dönem başkanlığı sonunda toplanan AB Brüksel Zirvesi'nin sonuç bildirgesinde hayati ehemmiyet taşıyan "Geniş Avrupa" kavramı gündeme geldi. Avrupa Uluslar Topluluğu veya Avrupa Siyasi Topluluğu olarak da adlandırılabilecek söz konusu kavram, Avrupa bütünleşmesi için yeni bir bakış açısı öngörüyor. Buna göre Avrupa Siyasi Topluluğu kavramı Coğrafi Avrupa devletlerinin tamamını içeriyor ve AB'nin geleceğine ilişkin bir perspektif ortaya koyuyor. Kavram, üye devletlerin dışında kalan aday devletleri, ortaklık veya gümrük birliği ilişkisi içerisinde bulunulan devletleri de Avrupa Uluslar Topluluğu'nun bir parçası olarak kabul ediyor. Bu kavram temelinde AB'nin geleceğinin şekilleneceği düşünüldüğünde ortaya çıkan netice şudur: AB bütünleşmesinde "İç İçe Geçen Halkalar" senaryosunu ihtiva eden esnek bütünleşme modeli tercih edilmiştir. Böylece bir yandan üye devletler kendi aralarında bütünleşme seviyelerine göre hiyerarşik açıdan sıralanırken öte yandan üye olmayanlar periferide yani en dış halkada tutulmaktadır. Böylece Avrupa Ekonomik Alanı, gümrük birliği, genişletilmiş ortak üyelik, ayrıcalıklı ortaklık statüsündeki ülkeler de Avrupa Uluslar Topluluğu içerisinde yer almış, bir başka ifadeyle bütünleşmeden dışlanmamış olacaklardır.

[Prof. Dr. İrfan Kaya Ülger Kocaeli Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim Üyesi]